聚焦城市规模控制 上海新一轮城市总体规划战略研讨会召开

6月15日，上海新一轮城市总体规划战略专题系列研讨会之“资源紧约束背景下的城市规模探索”在上海城市规划展示馆召开。由市人大、市政协、市规划协会组成的公众参与团代表和市民代表共同参加了此次会议。

控制规模刻不容缓

上海市城市规划设计研究院副院长金忠民指出，上海的人口规模主要存在三大问题。一是人口规模持续增长对环境资源、基础设施承载力提出了巨大挑战。2013年，上海常住人口已达2415万人，对城市供水、供电、污水处理、固体废物处置等市政基础设施形成巨大压力。二是人口老龄化特征非常明显，上海60岁以上人口已经超过15%。三是人口分布不尽合理。目前，上海中心城人口密度达到每平方公里1.7万人，其中内环线更是超过每平方公里2.9万人。他认为，控制特大城市人口规模既是综合性难题，也是系统性工程，必须重点关注交通、产业、公共服务和生态等要素，并建立相配套的政策与机制，“调”与“控”相结合形成破解思路。

华东师范大学社会发展学院院长丁金宏认为，像上海这样的超大城市开展对城市人口容量的讨论，要基于对城市健康发展的价值追求。

专家们还指出，人口规模只是衡量城市规模的一个指标，另一个指标为土地规模。而上海在土地规模上也有三个值得注意的问题。一是建设用地规模比较大，全市建设用地规模已超过3000平方公里，占全市域43.6%，而伦敦、巴黎等地的建设用地比例在20%至30%。二是建设用地结构不尽合理，上海市工业用地比重远高于国际大城市，但公共绿地、公共服务设施以及交通用地比例要低于同类大城市。三是用地效率有待提升。

不论从公共服务、生态效应还是城市空间看，控制城市规模都刻不容缓。

“腾挪空间”要留住人才

不少专家提出，控制城市规模虽然可以提出一个数字作为不能破的天花板，但本身具有“腾挪空间”。

复旦大学环境科学与工程学院环境科学系教授戴星翼提出，控制人口规模需要考虑“什么样的人会出去，什么样的人会进来？”在他看来，与其看重人口规模的天花板，不如关注优化人口结构，把优质企业和人才留住。他特别提到，那些怀着梦想、愿意打拼的年轻人，也是城市发展的助推力，属于另一种人才，同样需要城市为他们留出空间。

上海社会科学院城市与人口发展研究所副所长周海旺表示，从纽约、东京、巴黎、伦敦等国际大都市的发展看，中心城区都经历了人口先增长、后减少、再增长的过程。在城市及其构造的都市圈内，各个城市之间有比较良好的产业分工，使得人口分布比较均匀。所以，上海在引导人口规模上，也要有科学规划。比如上海人口总量一直在增加，但部分新的发展区域人口密度并不高，可以通过产业引导，提高新城对人口的吸引力。

综合破解规模控制难题

专家们提出，不能“以人口来论人口”，必须从区域层面、多种方法、社会角度入手，综合规划，破解特大城市规模控制的难题。

上海市政府参事左学金提出，“多中心”是特大型城市规划的一个特点，但交通、人气、功能等具体问题都要提前考虑。他指出，“多中心”的规划思路很好，但中心城往返郊区新城，交通一定要通畅，目前部分郊区新城到中心城区，单程时间仍在2个小时以上。其次是郊区新城的人气有待提升，要实现复合功能发展。

福卡智库首席研究员王德培则提出，城市功能将决定人口总量和结构。如崇明因为环保要求，在产业导入上有限制，但正在规划一个会议中心，使之成为高精尖的流动人口云集的地方。此类城市功能一定会对城市人口的结构调整带来影响。

同济大学测绘与地理信息学院教授石忆邵则提出，大城市缺的不是建设用地，而是生态用地，所以控制城市规模必须在用地结构调整上动脑筋。在上海，不缺时尚的高楼大厦，但缺一流的空气、水质。如果在建设用地上实现“零增长”、“负增长”，但增加绿地等生态用地，那么城市的空气质量、水质也可以得到改善。